然而从理论上说，大幅度降低出口退税率，违背了国际通行的出口零税率的政策贯例，所以这种权宜之计严重挫伤了出口企业的积极性。1996年当年，全国的出口增长只有1.53％，1997年的亚洲金融危机使这种下降势头更加明显，1998年我国的出口贸易量趁1996年的下降势头继续下滑，全年仅增长了0.5％。面对日趋严重的内部环境和世界性的经济衰退，政府不得不又对出口退税政策再次作出调整。1997年，为简化手续以解决企业自营出口的困难，国家对具有进出口经营权的生产性企业实行了“免、抵、退”的税收管理办法；同时在1998年恢复了纺织品和纺织机械17％的退税率，直到2001年政府还对部分商品的出口退税率作出调整。经过多次调整，到2001年底我国出口商品的的综合出口退税率达到了15％左右。随着退税率的上调，全国的贸易出口又大幅度上升从1999年到2002年全国的出口贸易年均增长18.6％。而随着出口贸易的增长，中央财政的出口退税应退税额也在同步上升，从1999年到2002年，我国出口退税应退税额年均增长36.3％，然而与此同时中央财政的收入年均增长仅有21.1％，同期支出增长年均为27.4％。巨大的收支压力使得中央财政无法及时筹集到足够资金填补退税空缺，所以到2002年底全国累计应退未退款达到了2477亿人民币。为了避免占用企业的流动资金可能给企业带来的运营困难，外经贸部，国家税务总局、中国人民银行联合发布了一份通知，即从2001年初开始，实行“出口退税账户托管贷款”管理办法，也即企业可凭有效的欠退税单据作为抵押，向商业银行申请贷款，贷款利息由两家分担，即省财政贴息80％，企业自付20％。由于具有国家担保性质，所以各家商业银行纷纷抢揽企业，到2001年底有17家银行参加了这种“质押贷款”业务。然而由于原指望马上到期的欠退税款因财力不足却迟迟未能兑现，造成了大量的滞压贷款。到2002年底累计达到2500亿（这里包括利息部分）②。欠退税的存在不仅加大了企业的经营成本，而且增加了金融部门运营的风险。
伴随着以增加支出，扩大内需为主的积极财政政策的推行，加上各项政策因素的刺激，不仅我国从2000开始进出口贸易由原来的逆差转为顺差，而且趋势不断扩大；同时随着国家和各地方政府引进外资力度的加强，我国的资本项目也是持续顺差。双顺差带来了我国在现有的汇率形成机制和外汇管制条件下外汇储备的不断增长。到2003年上半年我国的外汇储备已高达3648亿美元，庞大的外汇储备使人民币由原来的贬值预期转变为升值预期，预期的转变带来的是许多热钱都纷纷通过各种渠道涌向国内。过多的外汇涌入增大了汇率升值的风险。为了稳定钉住美元的汇率制度，央行不得不抛售人民币购买外汇。据不完全统计我国近两年年均投放的这种基础货币达一万多亿。基础货币的过度在信贷政策一定的情形下必然会带来了国内通货膨胀的压力。与此同时贸易顺差的存在还增加了同伙伴国的贸易摩擦，造成国外对华反“倾销”的不断增加，据统计从1998年至现在我国出口贸易共遭遇反倾销300多件③。为了减轻人民币升值和国内通货膨胀的双重压力，舒缓贸易敌视，国内许多学者都主张通过扩大进口，减少出口来减少贸易顺差。
应该说《决定》就是在这样一个背景下出台的。
二、《决定》的内容及其政策效应
1、《决定》的内容
在“内忧外患”的背景下，2003年10月13日酝酿已久的《关于改革现行出口退税机制的决定》终于浮出了水面。这次改革本着“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则对原有的出口退税机制进行了较大的调整。其具体内容主要包括五个方面：一是适当降低出口退税率。即区别不同产口调整退税率，对国家鼓励的出口产品不降或少降，对一般性的出口产品适当降低，对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。实际上按照现行的出口结构，经调整后的出口退税率平均降幅达了到3～4个百分点。即由原来的15％的平均比率降到12％左右。二是加大中央财政对出口退税的支持力度。即从2003年起，中央用进口环节增值税和消费税收入增量来增加出口退税的资金来源。三是建立中央和地方共同负担出口退税新机制。即从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超过基数部分的应退税额由中央和地方按75：25比例共同负担。四是推行外贸体制改革，调整出口产品结构。即主要通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力，同时结合调整出口退税率促进出口产品结构优化，提高出口整体效益。五是累计欠退税由中央财政负担，对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担，其中对欠企业的出口退税款，中央财政将从2004年起采用金额贴息办法予以解决。