牛二在水浒传只是个泼皮无赖，说开封府都搞不定他，个人觉得是开玩笑的，因为宋朝虽然是重文轻武，但是你一个没有背景的小喽啰，敢跟官方叫板，那简直就是欠收拾了，所以这里只是作者夸张的写法而已，真实情况是开封府要收拾他，那是分分钟钟的事情了。
我们都知道，哪个朝代都有地痞泼皮，宋朝因为城市的经济的快速发展，那么就有不肯干农活的娃，他们就变成了地痞泼皮，读过历史的都知道，宋代有很多跟牛二的这样的人物，就拿水浒传来说，鲁智深去相国寺，无聊在看菜园子的时候就到了一群泼皮。可以说是多么常见的事情了。
但是我们要知道，牛二是在开封府，开封府是首都，要是一个国家的首都治安差成这样，宋朝应该不可能存在那么就，因为地痞说白了他们也只能是干些偷鸡摸狗的事情，遇到比他们强大的人就会老老实实的。
最后牛二当街去敲诈勒索，那绝对是挑衅政府，挑衅开封府，还有我们要搞清楚一点，牛二是没有背景的，也没有后台的，他敢这样嚣张，要知道高俅的手下都不敢随便在开封府管辖范围当街就调戏良家妇女。所以说开封府搞不定牛二简直就是笑话了。
宋代开封社会的治安是相当不错的，这一点从宋徽宗和李师师的故事就能够看出来了，宋徽宗是中国古代最风流的皇帝之一，也是经常出入青楼妓院的皇帝之一，你想想，一个皇帝敢在晚上的时候跑到青楼去玩耍，开封的治安得多好。